一、什么是“小金库”，如何认定“小金库”？
 

    “小金库”是民间俗语，反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。
 

    根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）（以下简称《意见》）的规定，“小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
 

    认定是否属于“小金库”，关键看资金和资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违法行为，其性质等同于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要在国家规定的会计账簿内真实、完整地进行了登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律法规的问题依法进行处理。
二、“小金库”专项治理的范围包括哪些？
《意见》明确提出：“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展，再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。2010年“小金库”专项治理范围除了继续深化党政机关和事业单位治理工作外，还包括依法在民政部门登记管理的社会团体和公墓基金会、国有及国有控股企业。
（一）什么是党政机关？
《实施办法》明确指出：党政机关包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。
（二）什么是社会团体？
《社会团体“小金库”专项治理实施办法》（中纪发[2010]28号）（以下简称《社团实施办法》）明确规定：社会团体“小金库”专项治理范围是依法在民政部门登记管理的社会团体和公募基金会。
社会团体是指按照《社会团体登记管理条例》（中华人民共和国国务院令第250号）规定，由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
公募基金会是指按照《基金会管理条例》（中华人民共和国国务院令第400号）规定，面向公众募捐，利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利性法人。
（三）什么是事业单位？
《实施办法》明确指出：事业单位是指按照国务院《事业单位登记管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第411号）和中央编委《〈关于批转事业单位登记管理暂行条例实施细则〉的通知》（中央编办发[2005]15号）规定所设立的各类社会服务组织。
（四）什么是国有及国有控股企业？
《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》（中纪发[2010]29号）（以下简称《国企实施办法》）明确指出：国有及国有控股企业包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本占实质控制地位的有限责任公司和股份有限公司。
此次国有及国有控股企业（不含国有及国有控股金融企业）“小金库”专项治理范围包括：
一是由各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业；
二是由各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业；
三是由各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。
国有及国有控股企业具体包括：
一是依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》及相关法律法规设立的国有独资企业；
二是依照《中华人民共和国公司法》设立的国有独资公司；
三是依照《中华人民共和国公司法》由两个及两个以上的国有独资公司或者各级人民政府及其部门、机构或者其他国有单位出资设立的有限责任公司和股份有限公司；
四是国有资本占实收资本50%以上的有限责任公司和股份有限公司；
五是国有资本占实收资本的比例虽然不足50%，但国有资本投资者享有的表决权已足以对股东（大）会的决议产生重大影响的有限责任公司和股份有限公司；
六是国有资本占实收资本的比例虽然不足50%，但通过投资关系、协议或者其他安排，国有资本投资者能够实际支配企业行为的有限责任公司和股份有限公司。
对于国有资本不占实质控股地位的国有参股企业不纳入专项治理范围。
（五）什么是国有及国有控股金融企业？
《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》（以下简称《金融企业试点方案》）明确指出：国有及国有控股金融企业包括国有独资公司和国有资本占控股地位或者主导地位的有限责任公司和股份有限公司。
国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理范围包括：
一是由银行业监管机构依法监管，具有金融业务许可证的国有及国有控股商业银行、政策性银行、信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、城市商业银行、农村信用社等（简称银行类企业）；
二是由证券业监管机构依法监管，具有证券、期货、基金业务许可证的国有及国有控股证券公司、期货公司、基金管理公司等（简称证券类企业）；
三是由保险业监管机构依法监管，具有保险业务许可证的国有及国有控股保险公司、保险集团公司、保险资产管理公司等（简称保险类企业）。
三、“小金库”的资金来源
“小金库”资金（资产）来源众多。党政机关、事业单位“小金库”资金来源主要包括：
一是财政拨款；
二是政府性基金收入；
三是专项收入；
四是行政事业性收费收入；
五是罚没收入；
六是国有资本经营收入；
七是国有资源（资产）有偿使用收入；
八是资产处置收入；
九是资产出租收入；
十是经营收入；
十一是利息收入；
十二是捐赠收入；
十三是附属单位上缴收入等。
四、“小金库”的表现形式和存在形态有哪些？
《社会团体“小金库”专项治理实施办法》、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》和《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》（以下统称《实施办法》）中对“小金库”的主要表现形式都做了明确的概括，主要分为四大类：一是隐匿收入设立“小金库”；二是虚列支出设立“小金库”；三是转移资产设立“小金库”；四是其他形式设立“小金库”。
从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说有以下几种形态：
1.现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。主要表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金；虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。此外，还包括收取的各种回扣未入账，等等。
2.银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，部分挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。
3.有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位使用“小金库”资金购买赠送的。
4.固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等未在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不入账，表面上可能表现为某种借用关系。
5.股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源部分是改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也有部分是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。
此外，“小金库”的存在形态还包括存货、无形资产等其他形式。