《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之二
2014-10-28 10:50:00   来源：中国国土资源报   作者：　　国土资源部规划司
节约集约用地是为了更好地发展
“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。”这是新一届中央领导集体对新常态下中国经济发展新特征、新趋势的科学把握，也是对推动经济持续健康发展新思路、新目标的高度概括，对推进经济社会发展各项工作具有重要的指导意义。 
土地是发展之基、生态之要、生存之本，在保障经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定和生态文明建设中肩负着重要的历史使命。大力推进土地节约集约利用，是土地管理工作落实科学发展、可持续发展和包容性发展的具体实践和重大举措。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出的一系列政策措施，着力体现了科学发展、可持续发展和包容性发展的新要求。 
以土地利用方式转变促经济发展方式转变，着力推动科学发展 
遵循经济规律、实现科学发展，应充分尊重和自觉适应经济步入新常态的客观现实，既理性面对增速换挡，保持“平常心”，又顺应提质增效的内在要求，保持“进取心”，实现发展速度、质量和效益的统一。与此相适应，土地管理和利用既要着力控增量、转方式，又要抓紧调结构、挖潜力，以节约集约用地保障和促进科学发展。 
加快土地利用方式转变和结构优化。土地是经济社会发展的物质基础和生产要素，转方式、调结构能否取得实效，相当程度上取决于用地方式能否根本转变、用地结构能否真正优化。《指导意见》提出，实施建设用地总量控制和减量化战略，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，在严格控制城乡建设用地规模、严控城市新区无序扩张的同时，优化建设用地布局、加强产业与用地的空间协同、合理调整建设用地比例结构、推广应用节地技术和模式，提高建设用地利用效率，以土地利用方式转变和结构优化推动经济发展方式转变和经济结构升级。　
发挥市场配置资源的决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，也是土地资源配置的基本原则。《指导意见》提出，发挥市场机制的激励约束作用，扩大国有土地有偿使用范围，加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制；鼓励划拨土地盘活利用，提高土地要素市场周转率和利用效率；完善土地价租均衡的调节机制，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，促进土地优化配置和高效利用。
以统筹新增与存量用地保障稳增长用地供给。节约集约用地并不是不要用地，而是推动科学、合理、高效用地，以稳定、持续的土地资源供应支撑经济的平稳较快增长。《指导意见》遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，提出在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，着力盘活建设用地存量，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重；有序增加建设用地流量，推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，通过城乡建设用地的结构调整和布局优化统筹保障经济社会发展的用地供给。
以土地统筹管控和综合整治利用增强资源环境承载能力，着力推动可持续发展
遵循自然规律、实现可持续发展，必须尊重自然、敬畏自然、呵护自然，实现人与自然和谐相处；必须以资源环境承载能力为前提，科学安排生产生活生态空间。土地资源是人类生存的空间载体和生态环境本底，大力推进节约集约用地是保护生态环境、实现可持续发展的根本之策。
合理划定生产生活生态空间管制界限。《指导意见》要求，发挥国土规划和土地利用总体规划的引导管控作用，最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。以资源环境承载能力为基础，加快划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，促进生产、生活、生态用地合理布局。
推动城乡土地综合利用。《指导意见》提出，在符合建设要求、不影响质量安全和生态环境的基础上，因地制宜推动城市交通、商业、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发建设，引导城镇建设提高开发强度和社会经济活动承载力。推动农村各类用地科学布局，鼓励农用地按循环经济模式引导、组合各类生产功能，实现土地复合利用、立体利用。结合永久基本农田和生态保护红线的划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿心、绿带，发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。
实施城乡土地综合整治。《指导意见》提出，大力推进城镇低效用地再开发，提升城镇用地人口、产业承载能力；因地制宜盘活农村建设用地，推动农村低效和空闲土地盘活利用；积极推进矿区土地复垦利用，促进生态文明建设和矿区可持续发展。
以维护群众土地合法权益为根本综合施策，着力推动包容性发展
遵循社会规律、实现包容性发展，旨在回归发展的本意，促进经济发展与社会发展相协调，让全体人民共同参与发展进程，共同享有发展成果。土地资源支撑各行各业，关系千家万户。《指导意见》自始至终坚持以人为本，将实现和维护好群众权益作为推进节约集约用地的核心要求和根本目的，尊重群众意愿，保障群众权益。
坚持区域差别化政策。《指导意见》立足推动区域协调发展、缩小地区发展差异，明确提出东部地区要率先压减新增建设用地安排，稳定中部和东北地区新增建设用地规模，适当增加西部欠发达地区新增用地计划指标。
落实城镇差别化政策。《指导意见》与户籍制度改革相协调，提出严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万大城市新增用地，合理确定城区人口300万～500万大城市新增用地，严格控制城区人口500万以上特大城市新增用地。
保障基础设施和民生项目用地。《指导意见》明确，调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地。
切实维护群众土地权益。《指导意见》要求，推进城镇低效用地再开发必须坚持公众参与、利益共享的原则，尊重权利人意愿，建立合理利益分配机制，严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌。盘活农村建设用地要以改善农村生产生活条件和农村人居环境为目的，坚持因地制宜、分类指导、规划先行、循序渐进，保持乡村特色，防止大拆大建；坚持政府统一组织和农民主体地位，维护农民土地合法权益，确保农民自愿、农民参与、农民受益。
可以期待，《指导意见》的全面贯彻实施，在推进节约集约用地取得显著成效的同时，必将对科学发展、可持续发展和包容性发展理念的落地生根产生重要推动作用。
（执笔人：董祚继　田春华）